專項(xiàng)債項(xiàng)目如何通過評(píng)審之關(guān)鍵？

2021年，全國人大批準(zhǔn)安排新增地方政府專項(xiàng)債券的額度是3.65萬億元，使用比例約五成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會(huì)事業(yè);約兩成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流。

2022年經(jīng)全國人大常委會(huì)授權(quán)和國務(wù)院同意新增地方政府專項(xiàng)債3.65萬億元。去年底已依法提前下達(dá)1.46萬億元，提前下達(dá)專項(xiàng)債券額度大部分已發(fā)行完畢。根據(jù)2022年已發(fā)行的專項(xiàng)債的投向支出比例來看，與2021年的分布基本保持一致，仍然是約五成投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康、教育、養(yǎng)老、文化旅游等社會(huì)事業(yè);約兩成投向農(nóng)林水利、能源、城鄉(xiāng)冷鏈物流領(lǐng)域。

因此，從發(fā)行結(jié)果來看，這樣的發(fā)行比例正是印證了專項(xiàng)債券發(fā)行條件的要求之一，即項(xiàng)目必須是具有公益性且有一定收益的。交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目收益明確，且投資規(guī)模較大、對(duì)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用明顯，因此從上報(bào)儲(chǔ)備到審批通過再到發(fā)行落地都較其他領(lǐng)域具有一定的優(yōu)勢。但是面對(duì)今年極其復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，政策要求在專項(xiàng)債的投向領(lǐng)域上有著更多的考量。

交通、能源、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程

3月29日國常會(huì)及4月12日國務(wù)院例行政策吹風(fēng)會(huì)強(qiáng)調(diào)：今年下達(dá)的額度9月底前發(fā)行完畢。下一步，一要抓緊下達(dá)剩余專項(xiàng)債額度，向償債能力強(qiáng)、項(xiàng)目多儲(chǔ)備足的地區(qū)傾斜。二要更好發(fā)揮專項(xiàng)債效能。堅(jiān)持既利當(dāng)前又惠長遠(yuǎn)，加大惠民生、補(bǔ)短板等領(lǐng)域投資，支持新基建等增后勁、上水平項(xiàng)目建設(shè)。合理擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍，在重點(diǎn)用于等領(lǐng)域項(xiàng)目基礎(chǔ)上，支持有一定收益的公共服務(wù)等項(xiàng)目。堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走，加快項(xiàng)目開工和建設(shè)，盡快形成實(shí)物工作量。三要用改革的舉措、市場的辦法，發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”作用，吸引更多社會(huì)資本投入，支持民營企業(yè)投資。

3月30日財(cái)政部已經(jīng)向各地下達(dá)了今年剩余的新增專項(xiàng)債券限額。會(huì)議指出2022年財(cái)政部合理擴(kuò)大了專項(xiàng)債券使用范圍，主要包括三個(gè)方面：

一是加大惠民生、解民憂等領(lǐng)域投資。

二是支持增后勁、上水平項(xiàng)目建設(shè)。

主要是圍繞等加大支持力度，研究將具有公益性且有一定收益的

三是推動(dòng)補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)。

要求各地圍繞全，做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項(xiàng)目儲(chǔ)備，將糧食倉儲(chǔ)物流設(shè)施作為專項(xiàng)債券支持重點(diǎn)，支持重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，保障國家糧食安全。

因此，結(jié)合最新的政策要求，申報(bào)專項(xiàng)債的項(xiàng)目符合國家重點(diǎn)支持的領(lǐng)域且結(jié)合專項(xiàng)債發(fā)行要求及各地評(píng)審要點(diǎn)，才是專項(xiàng)債能順利通過評(píng)審的關(guān)鍵。

首先是評(píng)審之政策依據(jù)。每個(gè)省對(duì)專項(xiàng)債的入庫流程、專家意見、評(píng)審要點(diǎn)可能都有各自的要求，但依據(jù)的政策是統(tǒng)一的，所以專項(xiàng)債要發(fā)行成功必須符合政策的要求。

在財(cái)政部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于申報(bào)報(bào)送2022年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知(財(cái)辦預(yù)〔2021〕209號(hào))和財(cái)政部辦公廳 國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于補(bǔ)充報(bào)送2022年新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的通知(財(cái)辦預(yù)〔2022〕31號(hào))中明確，2022年申報(bào)和補(bǔ)充報(bào)送新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求工作要求如下：

一、嚴(yán)格專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域要求

為保持政策延續(xù)性和穩(wěn)定性，2022年專項(xiàng)債券資金繼續(xù)重點(diǎn)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施(含糧食倉儲(chǔ)物流設(shè)施)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等領(lǐng)域。

各地要將城市管網(wǎng)建設(shè)、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域作為補(bǔ)報(bào)重點(diǎn)，圍繞全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項(xiàng)目儲(chǔ)備工作。繼續(xù)落實(shí)專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單，確保專項(xiàng)債券依法合規(guī)使用。

二、進(jìn)一步提升項(xiàng)目儲(chǔ)備質(zhì)量

1.儲(chǔ)備項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實(shí)體政府投資項(xiàng)目，優(yōu)先支持納入國家和地方“十四五”規(guī)劃的項(xiàng)目，優(yōu)先支持納入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及省、市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，積極發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)重大規(guī)劃和戰(zhàn)略的支撐作用

2.儲(chǔ)備項(xiàng)目必須成熟可行。各地區(qū)要認(rèn)真開展事前績效評(píng)估、優(yōu)先支持在建項(xiàng)目，新開工項(xiàng)目必須已取得立項(xiàng)批復(fù)、2022年內(nèi)具備開工條件且能夠形成實(shí)物工作量和有效投資。

3.儲(chǔ)備項(xiàng)目必須滿足專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理要求，應(yīng)當(dāng)有一定收益且投資收益能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。各地區(qū)要按照項(xiàng)目建設(shè)工期和年度建設(shè)任務(wù)等合理提出分年度資金需求。

三、結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，各省對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目評(píng)審制定了本省域的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

有的省份甚至制定了百分入庫制評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，通過專家評(píng)審的方式，最后給出項(xiàng)目評(píng)審?fù)ㄟ^與否的決策。因此專項(xiàng)債要通過評(píng)審必須對(duì)各地的評(píng)審政策要求進(jìn)行細(xì)致深入的分析：

1．項(xiàng)目領(lǐng)域一定要符合申報(bào)要求投向領(lǐng)域。

重點(diǎn)支持領(lǐng)域(如上述2022年政策中提到的重點(diǎn)支持的領(lǐng)域)通過率更高，符合資本金投向領(lǐng)域申報(bào)資金用于資本金的通過率更高。

另外，還要重點(diǎn)關(guān)注負(fù)面清單的項(xiàng)目一定不予通過。地方政府專項(xiàng)債券資金投向領(lǐng)域禁止類項(xiàng)目清單(財(cái)預(yù)〔2021〕115號(hào))是明確不符合申報(bào)專項(xiàng)債資金的投向領(lǐng)域。除此之外還有其他方向性問題禁區(qū)：

不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，不具有公益屬性、可以完全市場化項(xiàng)目(商業(yè)開發(fā)項(xiàng)目(房地產(chǎn)、購物中心、商業(yè)綜合體項(xiàng)目))、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、民營或合資項(xiàng)目，已引入社會(huì)資本方的特許經(jīng)營項(xiàng)目(BOT)、泛PPP項(xiàng)目。

不屬于重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目，定性為“撒胡椒面”的項(xiàng)目。

不符合債券資金投入使用方向(禁止類項(xiàng)目清單的項(xiàng)目)，作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金。

屬于經(jīng)常性支出的項(xiàng)目(日常維修、人員工資社保、項(xiàng)目運(yùn)營費(fèi)用、繳納稅費(fèi)及償還利息等經(jīng)常性支出)。

已完工項(xiàng)目、用于償還債務(wù)(專項(xiàng)債券資金要用于形成新的固定資產(chǎn)，核定剩余工程量)

對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)、收益權(quán)存在抵押質(zhì)押情況的項(xiàng)目。

無關(guān)項(xiàng)目強(qiáng)制打包。打包項(xiàng)目所屬區(qū)域、行業(yè)、類型等因素要有一定的關(guān)聯(lián)性，否則不允許打包，有涉嫌套用資金的嫌疑;

2.儲(chǔ)備項(xiàng)目必須成熟可行。

各地區(qū)要認(rèn)真開展事前績效評(píng)估、并且項(xiàng)目前期手續(xù)包括但不限于立項(xiàng)、可研批復(fù)或備案確認(rèn)書、環(huán)評(píng)、穩(wěn)評(píng)、用地規(guī)劃、土地權(quán)屬、初步設(shè)計(jì)等批復(fù)文件;工程規(guī)劃、施工等許可證書;招投標(biāo)(招標(biāo)公告、中標(biāo)通知書等)、施工合同(關(guān)鍵頁)等材料。

部分省份備案制項(xiàng)目還要求：應(yīng)由當(dāng)?shù)卣蚬芪瘯?huì)出具相關(guān)證明材料，明確該項(xiàng)目為政府主導(dǎo)項(xiàng)目，參照政府投資項(xiàng)目管理(市本級(jí)項(xiàng)目可由市級(jí)發(fā)改部門出具)。

前期手續(xù)越完備，項(xiàng)目成熟度越高，項(xiàng)目發(fā)行越具有優(yōu)先排序。陜西省更是要求項(xiàng)目要達(dá)到施工招標(biāo)完成的深度，把施工招標(biāo)完成作為項(xiàng)目專項(xiàng)債資金發(fā)行的前置條件。

項(xiàng)目成熟度不足和前期資金安排常見問題：

項(xiàng)目可行性研究報(bào)告是否過于粗糙，建設(shè)內(nèi)容寬泛不具體，不具備落地性

決策文件是否齊備。立項(xiàng)程序，即備案制、審批制的適用是否合規(guī)，所呈現(xiàn)的文件形式是固定資產(chǎn)投資備案表還是發(fā)改部門出具的可行性研究報(bào)告批復(fù)。批復(fù)是否在有效期內(nèi)。如陜西省要求發(fā)行專項(xiàng)債的項(xiàng)目應(yīng)完成初步設(shè)計(jì)的批復(fù)。

用地是否解決。用地審批手續(xù)批復(fù)情況：用地預(yù)審意見與選址意見書已合二為一，審批程序上有所簡化。如有自然資源及規(guī)劃部門出具的關(guān)于項(xiàng)目用地或規(guī)劃出具的說明或意見，內(nèi)容是否與項(xiàng)目已獲取的用地及規(guī)劃相關(guān)證照有矛盾或出入之處。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)辦理手續(xù)是否嚴(yán)格根據(jù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理目錄，比照項(xiàng)目評(píng)價(jià)等級(jí)要求，對(duì)應(yīng)獲取環(huán)境影響登記表、報(bào)告表、報(bào)告書的備案或?qū)徟?/p>

建設(shè)投資計(jì)劃是否合理，開工時(shí)間和債券資金使用時(shí)間是否匹配;總投資過小或過大;當(dāng)年投資和工程進(jìn)度匹配不合理;債券需求超過當(dāng)年投資額的80%(除專項(xiàng)債可用作資本金的項(xiàng)目外)。

資金配套存疑，政府出資能力不足

資金籌措需明確金額、來源，未形成閉環(huán)，有資金缺口。

3.項(xiàng)目融資收益平衡能力。

專項(xiàng)債項(xiàng)目收益必須是項(xiàng)目自身產(chǎn)生的政府性基金和專項(xiàng)收入，且融資收益能夠?qū)崿F(xiàn)平衡。

項(xiàng)目收益是否是由本項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生的，建設(shè)內(nèi)容和項(xiàng)目收益要相互對(duì)應(yīng)。項(xiàng)目收益測算要求明確收入類型、測算依據(jù)、測算過程、收費(fèi)單價(jià)和數(shù)量等，運(yùn)營成本測算是否合理等，都是評(píng)審要點(diǎn)。

目前各省基本都是要求符合收益覆蓋債券本息1.2倍以上的要求;

收入測算的具體要求：

3.1.收入測算需符合項(xiàng)目行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

3.2.收入應(yīng)為項(xiàng)目直接產(chǎn)生的收入。

3.3.測算價(jià)格需列明相應(yīng)的依據(jù)(如物價(jià)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政策定價(jià)文件，補(bǔ)貼文件)或提供同區(qū)域、同類型項(xiàng)目定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并闡述推算過程。

3.4.測算數(shù)量需與本項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模相匹配。運(yùn)營期體現(xiàn)逐年達(dá)產(chǎn)率。

3.5.收入增長幅度需有依據(jù)支撐。

3.6.成本核算需符合項(xiàng)目行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。

3.7.測算要素要包含項(xiàng)目運(yùn)營管理所需的所有費(fèi)用，包括但不限于：人員成本、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)、材料費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)、融資成本等。

3.8.成本價(jià)格和數(shù)量需提供相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)和測算過程。

3.9.融資成本測算應(yīng)包含項(xiàng)目存量債務(wù)。實(shí)施單位提供項(xiàng)目年運(yùn)營收入及明細(xì)，運(yùn)營成本及明細(xì)。

測算常見問題：

項(xiàng)目無任何直接收益、項(xiàng)目直接受益不多、建設(shè)內(nèi)容與收益不匹配，不一致、無直接收益，間接收益太商業(yè)化、項(xiàng)目收益無依據(jù)，注水，或不切實(shí)際;

項(xiàng)目收入包括財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼收入+土地出讓收入，一般項(xiàng)目補(bǔ)貼收入+土地出讓收入不宜超過50%。

項(xiàng)目存量債務(wù)和市場化融資未納入測算。

四、項(xiàng)目實(shí)施主體及資金管理。

除了項(xiàng)目本身的問題，項(xiàng)目實(shí)施主體也必須符合專項(xiàng)債申報(bào)主體要求。專項(xiàng)債要求必須為政府投資項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目實(shí)施主體為政府機(jī)關(guān)或者事業(yè)單位，項(xiàng)目采用審批制。部分省份對(duì)本級(jí)國企實(shí)施的公益性項(xiàng)目也允許發(fā)債，發(fā)債主體為本級(jí)國企，主管部門為政府機(jī)關(guān)或事業(yè)單位。本級(jí)財(cái)政國企項(xiàng)目可以采用核準(zhǔn)/備案制。

1、內(nèi)蒙古自治區(qū)明確要求：

項(xiàng)目申報(bào)主體必須為政府或其部門(企業(yè)不可以作為項(xiàng)目申報(bào)主體)，項(xiàng)目建設(shè)主體為本級(jí)國企的，需要由政府或其部門授權(quán)委托企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施。

2.陜西省省廳要求：

備案制項(xiàng)目應(yīng)由當(dāng)?shù)卣蚬芪瘯?huì)出具相關(guān)證明材料，明確該項(xiàng)目為政府主導(dǎo)項(xiàng)目，參照政府投資項(xiàng)目管理(市本級(jí)項(xiàng)目可由市級(jí)發(fā)改部門出具)。

3.安徽省廳要求：審批制項(xiàng)目，可研批復(fù)必須注明屬于政府投資項(xiàng)目。

最后，對(duì)于專項(xiàng)債券支持項(xiàng)目，申報(bào)主體要履行主體責(zé)任，保障各項(xiàng)資金足額到位后及時(shí)投入使用，保證項(xiàng)目竣工，堅(jiān)決不許造成“爛尾”和“半拉子”工程。

債券資金使用情況直接關(guān)系到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的質(zhì)量，也影響未來的還款能力，要把防范風(fēng)險(xiǎn)放在至關(guān)重要的位置，加強(qiáng)資金管理，專款專用，不得截留、挪用、擠占，防止沉淀閑置，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。是申報(bào)主體的主要職責(zé)，也將作為下一年度上級(jí)專項(xiàng)債資金額度安排的考量條件之一。

中建政研作為地方政府的參謀，截至目前，專項(xiàng)債全國業(yè)績量第一，擁有6000多個(gè)項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，已幫助發(fā)行政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目4500余個(gè)。申報(bào)案例涉及所有領(lǐng)域。在滿足兩個(gè)前提(中建政研提前介入、地方額度足夠)，下申報(bào)成功率可達(dá)100%，發(fā)行額度高達(dá)1800億。編制專項(xiàng)債《可行性研究報(bào)告》300余個(gè)，提供績效管理服務(wù)項(xiàng)目100余個(gè);組織政策解讀及項(xiàng)目謀劃培訓(xùn)300余場次，服務(wù)項(xiàng)目領(lǐng)域涉及交通(鐵路、機(jī)場、水運(yùn)、停車場、客運(yùn)樞紐等)，能源，農(nóng)、林、水利(鄉(xiāng)村振興、水庫、水利配套設(shè)施等)，生態(tài)環(huán)保(流域生態(tài)治理、河湖綜合治理、污水處理、濕地公園等)，社會(huì)事業(yè)(醫(yī)療衛(wèi)生、教育、旅游、養(yǎng)老)，市政設(shè)施(供水、供熱、供氣、綜合管廊等)，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施(孵化器、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等)，冷鏈物流，社會(huì)保障(老舊小區(qū)改造，棚戶區(qū)改造、保障性租賃住房)，新基建(智慧城市、充電樁等)等多個(gè)項(xiàng)目類型。對(duì)政策的解讀和申報(bào)方向的把握精準(zhǔn)，項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富。

中建政研長期致力于助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，可免費(fèi)為各地方政府提供培訓(xùn)，幫助項(xiàng)目梳理、策劃調(diào)整，抓住政策窗口期。

作者：尚婷婷

中建政研政府投融資研究中心助理研究員

邢小勤

中建政研政府投融資研究中心助理研究員